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一,、《創(chuàng)新辦法》出臺(tái)的背景

我國(guó)政府采購(gòu)工具箱里的工具已不算少，為什么又添置新的工具,？筆者認(rèn)為主要有以下原因：

制定《創(chuàng)新辦法》是貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的需要,。黨中央歷來(lái)高度重視科技創(chuàng)新。政府采購(gòu)是財(cái)政政策的重要組成部分,，運(yùn)用政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是國(guó)際通行做法,。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》和《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對(duì)通過(guò)政府采購(gòu)支持應(yīng)用科技創(chuàng)新,，發(fā)揮政府采購(gòu)市場(chǎng)的導(dǎo)向作用,，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用等作出了明確規(guī)定,。2011年,，財(cái)政部關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)的三個(gè)制度辦法停止執(zhí)行后，政策落地失去了支撐,。制定和實(shí)施《創(chuàng)新辦法》，是落實(shí)政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新政策的重要舉措。

制定《創(chuàng)新辦法》是豐富政府采購(gòu)方式體系的需要,。構(gòu)建以采購(gòu)需求為引領(lǐng)的完整采購(gòu)方式體系,，是《深化政府采購(gòu)制度改革方案》所明確的政府采購(gòu)交易制度改革方向。針對(duì)不同采購(gòu)項(xiàng)目的需求特點(diǎn),，來(lái)設(shè)計(jì)和匹配相適應(yīng)的采購(gòu)方式,，是政府采購(gòu)方式規(guī)制的底層邏輯。創(chuàng)新產(chǎn)品從朦朧概念提出,、經(jīng)思想碰撞形成需求,、開(kāi)展研發(fā)攻關(guān)、新產(chǎn)品產(chǎn)出到市場(chǎng)化應(yīng)用,，有明顯不同于常規(guī)產(chǎn)品的特點(diǎn)和規(guī)律,。傳統(tǒng)的采購(gòu)方式難以有效契合，有必要“量體裁衣”為之專(zhuān)門(mén)打造一種采購(gòu)方式,。

制定《創(chuàng)新辦法》是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要,。以高水平開(kāi)放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是黨中央的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。當(dāng)前,，我國(guó)正在主動(dòng)對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn),，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化,、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境,。在世界銀行《營(yíng)商環(huán)境成熟度》（B-Ready）評(píng)價(jià)體系中，政府采購(gòu)是促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)下的一項(xiàng)重要評(píng)估內(nèi)容,。其中,，政府采購(gòu)法律制度中是否有專(zhuān)門(mén)適用于創(chuàng)新采購(gòu)的方式，是評(píng)估政府采購(gòu)法規(guī)質(zhì)量的一項(xiàng)評(píng)分指標(biāo),?！秳?chuàng)新辦法》的出臺(tái)填補(bǔ)了制度拼圖中的這一空白。

二,、《創(chuàng)新辦法》起草中需要

面對(duì)的一些問(wèn)題

創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大,。創(chuàng)新活動(dòng)中不僅有創(chuàng)新失敗、財(cái)政資金“打水漂”的工作風(fēng)險(xiǎn),，也有“假創(chuàng)新,、真創(chuàng)收”的道德風(fēng)險(xiǎn)，還有國(guó)家安全等風(fēng)險(xiǎn),。如何有效管控風(fēng)險(xiǎn),，是制度設(shè)計(jì)中必須嚴(yán)肅對(duì)待的問(wèn)題。

創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)弱,。公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)的靈魂,，是提高采購(gòu)績(jī)效的重要保障,。但科技創(chuàng)新門(mén)檻高，能勝任者往往寥寥無(wú)幾,。如何構(gòu)建有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,？如何在競(jìng)爭(zhēng)和效率之間尋求均衡？如何保障采購(gòu)績(jī)效,？這些是制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn),。

創(chuàng)新的周期長(zhǎng)。對(duì)于傳統(tǒng)采購(gòu)方式,，產(chǎn)生了中標(biāo),、成交供應(yīng)商即已成功了一大半，但對(duì)于合作創(chuàng)新采購(gòu)來(lái)說(shuō),，確定了研發(fā)供應(yīng)商只是“萬(wàn)里長(zhǎng)征剛起步”,。研發(fā)合同如何管？訂購(gòu)階段的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果與首購(gòu)階段如何銜接,？研發(fā)中期談判該如何定性（中期談判能否變更研發(fā)合同內(nèi)容）,？這些也是需要思考謀劃的問(wèn)題。

三,、合作創(chuàng)新采購(gòu)中的

重要名詞概念

《創(chuàng)新辦法》出現(xiàn)了不少新的名詞,，為了更好地理解這一全新的采購(gòu)方式，有必要先弄清相關(guān)名詞概念的含義,。

合作創(chuàng)新采購(gòu),。合作創(chuàng)新，指的是政府為引導(dǎo)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，撬動(dòng)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮創(chuàng)新主體作用,，通過(guò)與有創(chuàng)新能力的企業(yè)等建立合作關(guān)系，共同投入資源開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng),?！秳?chuàng)新辦法》第二條對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)進(jìn)行了定義，但財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)李先忠在國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)的“勾勒”更淺顯易懂：對(duì)于目前市場(chǎng)上沒(méi)有的,、需要研發(fā)的創(chuàng)新產(chǎn)品,，由采購(gòu)單位從研發(fā)環(huán)節(jié)提前介入，先購(gòu)買(mǎi)研發(fā)服務(wù),，再購(gòu)買(mǎi)研發(fā)產(chǎn)品,。這種新的采購(gòu)方式特點(diǎn)是“兩給兩共”：既對(duì)供應(yīng)商的研發(fā)成本“給補(bǔ)償”，又以承諾購(gòu)買(mǎi)一定量創(chuàng)新產(chǎn)品的方式“給訂單”,，通過(guò)“共同分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)”“共同開(kāi)拓初始市場(chǎng)”,，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

訂購(gòu),、首購(gòu),。訂購(gòu)和首購(gòu)是合作創(chuàng)新采購(gòu)的兩個(gè)不同階段,。訂購(gòu)實(shí)際上是采購(gòu)人向供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)研發(fā)服務(wù)；首購(gòu)則是采購(gòu)人按照約定購(gòu)買(mǎi)經(jīng)由訂購(gòu)而研發(fā)出的創(chuàng)新產(chǎn)品,。

最低研發(fā)目標(biāo),。最低研發(fā)目標(biāo)主要是指創(chuàng)新產(chǎn)品所須達(dá)到的主要功能、性能,，主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其他產(chǎn)出目標(biāo),。設(shè)定最低研發(fā)目標(biāo)是為了確保實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新,。最低研發(fā)目標(biāo)由采購(gòu)人在組織市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)家論證后初步設(shè)定，經(jīng)過(guò)創(chuàng)新概念交流后最終確定并寫(xiě)入研發(fā)談判文件,，在此之后不可降低,，達(dá)不到最低研發(fā)目標(biāo)則為研發(fā)失敗。

最高研發(fā)費(fèi)用,。最高研發(fā)費(fèi)用相當(dāng)于常規(guī)項(xiàng)目的采購(gòu)預(yù)算,，或者是采購(gòu)人在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)設(shè)定的項(xiàng)目最高限價(jià)。最高研發(fā)費(fèi)用也是由采購(gòu)人在市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)家論證后初步設(shè)定,，經(jīng)過(guò)創(chuàng)新概念交流后最終確定并寫(xiě)入研發(fā)談判文件,，在此之后不得往上突破。需要注意的是,，當(dāng)研發(fā)供應(yīng)商不止一家時(shí),，最高研發(fā)費(fèi)用要“包得住”給予每家研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用以及給予首購(gòu)供應(yīng)商的首購(gòu)費(fèi)用。

最低研發(fā)目標(biāo)與最高研發(fā)費(fèi)用是合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的兩個(gè)最關(guān)鍵指征,。常規(guī)項(xiàng)目是“有多少錢(qián)辦多大事”,，合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目雖并非完全如此，但最低研發(fā)目標(biāo)與最高研發(fā)費(fèi)用依然是一對(duì)拆不散的“怨偶”,。

創(chuàng)新概念交流,。這是專(zhuān)為合作創(chuàng)新采購(gòu)方式而創(chuàng)設(shè)的環(huán)節(jié)，發(fā)生在資格審查之后,、編制研發(fā)談判文件之前,，由采購(gòu)人組織談判小組與所有通過(guò)資格審查的供應(yīng)商就采購(gòu)方案進(jìn)行集中交流，如創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用場(chǎng)景,、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬,、成本補(bǔ)償范圍、評(píng)審方法與標(biāo)準(zhǔn),、存在風(fēng)險(xiǎn)等,，其中重點(diǎn)是研商最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用。這一環(huán)節(jié)的目的是就采購(gòu)方案達(dá)成共識(shí),，進(jìn)而形成研發(fā)談判文件,。需要說(shuō)明的是,，創(chuàng)新概念交流是談判小組全體成員與所有通過(guò)資格審查的供應(yīng)商一起進(jìn)行交流，而不是像研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判那樣,，談判小組全體成員與單一供應(yīng)商分別展開(kāi)談判,。

研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判。這是訂購(gòu)程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，可以將其理解為第一階段購(gòu)買(mǎi)研發(fā)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性談判程序,。談判小組通過(guò)與供應(yīng)商談判，以及談判結(jié)束后對(duì)供應(yīng)商最終響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)審,，確定研發(fā)供應(yīng)商的成交候選名單,。

研發(fā)中期談判。這是研發(fā)過(guò)程中的中間管理環(huán)節(jié),，目的是加強(qiáng)過(guò)程控制,，更好地管控研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)。在形成詳細(xì)設(shè)計(jì)方案,、技術(shù)原理驗(yàn)證通過(guò),、核心部件研制成功等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，采購(gòu)人組織談判小組就研發(fā)進(jìn)度,、研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)某杀痉秶徒痤~等問(wèn)題,，與研發(fā)供應(yīng)商“對(duì)表”。一方面,，根據(jù)研發(fā)供應(yīng)商提交的成本說(shuō)明,，核定其中有多少按合同約定可以進(jìn)行補(bǔ)償，作為支付依據(jù),；另一方面,，檢查研發(fā)供應(yīng)商是否按合同約定進(jìn)度完成階段性成果，假如研發(fā)供應(yīng)商未如期完成,，則及時(shí)將其淘汰“止損”,。研發(fā)中期談判不是必經(jīng)程序，是否需要開(kāi)展研發(fā)中期談判,，由采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目情況酌情決定,，并在采購(gòu)方案、研發(fā)談判文件和研發(fā)合同中載明,。

首購(gòu)評(píng)審,。這是第二階段確定首購(gòu)產(chǎn)品的評(píng)審程序。當(dāng)有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收時(shí),，需要優(yōu)中選優(yōu),，從中評(píng)選出一個(gè)最終的首購(gòu)產(chǎn)品。

成本補(bǔ)償合同,。成本補(bǔ)償是一種合同計(jì)價(jià)方式,，常見(jiàn)的合同計(jì)價(jià)方式主要有固定總價(jià)（俗稱(chēng)閉口合同或總價(jià)包干）,、固定單價(jià)（單價(jià)確定、數(shù)量按實(shí)結(jié)算）和成本補(bǔ)償?shù)?。成本補(bǔ)償合同是指采購(gòu)人向供應(yīng)商支付合同項(xiàng)目的可列支成本（可列支成本按實(shí)結(jié)算）,，并按事先約定的方式支付一定酬金的合同。酬金的常見(jiàn)形式有固定金額,、固定比例費(fèi)用（例如按照可列支成本的一定比例計(jì)算酬金）和激勵(lì)費(fèi)用等,。激勵(lì)費(fèi)用一般會(huì)設(shè)定激勵(lì)條件，比如成本控制在合同約定范圍內(nèi),、項(xiàng)目獲得質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)等,。激勵(lì)費(fèi)用可以是一筆固定金額，也可以與供應(yīng)商節(jié)約的成本額度等掛鉤,。在上述合同計(jì)價(jià)方式中，成本補(bǔ)償合同采購(gòu)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大,，一般應(yīng)用于搶險(xiǎn)救災(zāi)等緊急項(xiàng)目,、成本難以測(cè)算的新型項(xiàng)目以及履約風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目。

四,、合作創(chuàng)新采購(gòu)方式中的

若干重點(diǎn)問(wèn)題

筆者在《推進(jìn)政府采購(gòu)法律統(tǒng)一 建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)》（《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》,，2022年7月26日）一文中曾將政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)理概括為三個(gè)方面：一是要明確采購(gòu)需求，讓所有供應(yīng)商有共同的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)并具可比性,；二是要盡可能擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng),，通過(guò)公正合理的方法評(píng)出最有利標(biāo)；三是要確保競(jìng)標(biāo)結(jié)果得以嚴(yán)格履行,，不給供應(yīng)商投機(jī)取巧的機(jī)會(huì),。這是根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計(jì)各種不同采購(gòu)方式的共同邏輯基礎(chǔ)。對(duì)應(yīng)到采購(gòu)制度中,，也就是需求管理,、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審規(guī)則,、合同管理和必要的采購(gòu)程序等內(nèi)容,。對(duì)照這個(gè)邏輯基礎(chǔ)來(lái)看《創(chuàng)新辦法》，更有助于理解和把握其內(nèi)涵,。

合作創(chuàng)新采購(gòu)的需求形成機(jī)制,。創(chuàng)新是從無(wú)到有的創(chuàng)造過(guò)程，要把自己只有個(gè)朦朧想法的東西給大家描述清楚,，殊非易事,。《創(chuàng)新辦法》為此確定了一套循序漸進(jìn),、充分借智,、不斷完善的需求形成機(jī)制,。《創(chuàng)新辦法》第三條要求,，“采購(gòu)項(xiàng)目符合國(guó)家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,，有利于落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)?！边@是對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)的要求,，是需求形成的依據(jù)和起點(diǎn)?！秳?chuàng)新辦法》第七條第一款明確,，“采購(gòu)人開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)前，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)家論證,，科學(xué)設(shè)定合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的最低研發(fā)目標(biāo),、最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)期限?！边@是關(guān)于需求調(diào)查的要求,。《創(chuàng)新辦法》第十二條規(guī)定,，“采購(gòu)人開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)前,，應(yīng)當(dāng)制定采購(gòu)方案。采購(gòu)方案包括以下內(nèi)容……采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)方案的科學(xué)性,、可行性,、合規(guī)性等開(kāi)展咨詢(xún)論證，并按照《政府采購(gòu)需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查,、核準(zhǔn)程序后實(shí)施,。”這是關(guān)于形成初步采購(gòu)需求及內(nèi)控管理的要求,?！秳?chuàng)新辦法》第十七條第一款提出，“談判小組集中與所有通過(guò)資格審查的供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流,，交流內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標(biāo),、最高研發(fā)費(fèi)用、應(yīng)用場(chǎng)景及采購(gòu)方案的其他相關(guān)內(nèi)容”,；第十八條要求“采購(gòu)人根據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果,，形成研發(fā)談判文件”；第二十一條要求“談判小組集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判,，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化調(diào)整……在談判中,，談判小組可以根據(jù)談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)談判文件有關(guān)內(nèi)容……談判結(jié)束后，談判小組根據(jù)談判結(jié)果，確定最終的談判文件”,。這是談判小組與供應(yīng)商開(kāi)展雙向交流,，進(jìn)行智慧碰撞，不斷完善并最終確定采購(gòu)需求的過(guò)程,。此外,，合作創(chuàng)新采購(gòu)中的咨詢(xún)專(zhuān)家、評(píng)審專(zhuān)家等均無(wú)須從政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家?guī)靸?nèi)隨機(jī)抽取,，而是由采購(gòu)人自行選定,，防止“專(zhuān)家不專(zhuān)”，力求借助頂尖智慧,?？梢哉f(shuō)，合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的需求形成過(guò)程,，本身就是一個(gè)“頭腦風(fēng)暴”的過(guò)程,。

合作創(chuàng)新采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在合作創(chuàng)新采購(gòu)中,，可能淘汰供應(yīng)商的主要有資格審查,、研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判和首購(gòu)評(píng)審四個(gè)環(huán)節(jié),。在競(jìng)爭(zhēng)范圍方面，《創(chuàng)新辦法》第八條規(guī)定,，“合作創(chuàng)新采購(gòu),，除只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購(gòu)以外，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)確定研發(fā)供應(yīng)商,?！泵鞔_公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是合作創(chuàng)新采購(gòu)的“默認(rèn)”形態(tài)。在強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的前提下,，根據(jù)合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目“曲高和寡”的特點(diǎn),，《創(chuàng)新辦法》第十六條和第二十一條明確，參與供應(yīng)商只有兩家或者一家的,，可以按照規(guī)定繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng),。這既避免了程序空轉(zhuǎn)而犧牲采購(gòu)效率，也降低了制度因素所導(dǎo)致的“陪標(biāo)”風(fēng)險(xiǎn),。在評(píng)審方法方面,，《創(chuàng)新辦法》第十八條和第二十二條明確，研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判采用綜合評(píng)分法,，且供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十,，另外還可以采取兩階段評(píng)審，即先評(píng)審研發(fā)方案,，對(duì)研發(fā)方案得分達(dá)到規(guī)定名次的,，再綜合評(píng)審其他部分,，按照總得分確定成交候選人。這意在強(qiáng)調(diào)研發(fā)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng),，以提高研發(fā)成功率,。《創(chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定,，“首購(gòu)評(píng)審綜合考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的功能,、性能、價(jià)格,、售后服務(wù)方案等,，按照性?xún)r(jià)比最優(yōu)的原則確定首購(gòu)產(chǎn)品?！痹谘邪l(fā)成功后,，要選擇性?xún)r(jià)比最優(yōu)的創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行首購(gòu)，以便于今后的市場(chǎng)化推廣,。在研發(fā)中期淘汰方面,，《創(chuàng)新辦法》第十八條、第二十三條,、第二十四條表明,，采購(gòu)人可以確定不超過(guò)三家研發(fā)供應(yīng)商開(kāi)展平行研發(fā)，如研發(fā)供應(yīng)商未完成相應(yīng)研發(fā)階段的標(biāo)志性成果,，在研發(fā)中期即予以淘汰,。需要指出的是，確定多家研發(fā)供應(yīng)商開(kāi)展平行研發(fā)是為了降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn),，規(guī)定研發(fā)供應(yīng)商不超過(guò)三家是為了節(jié)約研發(fā)費(fèi)用,。

合作創(chuàng)新采購(gòu)中的價(jià)格控制。在采購(gòu)活動(dòng)中,，競(jìng)爭(zhēng)是形成合理價(jià)格的最有效手段,。一旦因供應(yīng)稀缺、圍標(biāo)串標(biāo)等導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)失效,，價(jià)格通常就會(huì)失真,。在幾種合同計(jì)價(jià)方式中，成本補(bǔ)償合同的供應(yīng)商天然有做大成本的利益驅(qū)動(dòng),，加上“買(mǎi)的沒(méi)有賣(mài)的精”,，成本的主動(dòng)權(quán)在供應(yīng)商手里，因此合同價(jià)格最難以控制,。這些因素決定了價(jià)格管控是合作創(chuàng)新采購(gòu)的一大難點(diǎn),。為此，《創(chuàng)新辦法》建立了以下控價(jià)舉措。第一,，設(shè)定最高研發(fā)費(fèi)用,。最高研發(fā)費(fèi)用是采購(gòu)人對(duì)整個(gè)合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目費(fèi)用投入的“天花板”，包含了研發(fā)費(fèi)用（研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用+激勵(lì)費(fèi)用）和創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)費(fèi)用,。第二,，對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用和首購(gòu)費(fèi)用設(shè)定限額。采購(gòu)人根據(jù)最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量,，在研發(fā)談判文件中規(guī)定首購(gòu)費(fèi)用和給予單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償限額,。另設(shè)激勵(lì)費(fèi)用的，還要明確激勵(lì)費(fèi)用的金額,。供應(yīng)商要對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)償金額和首購(gòu)產(chǎn)品金額分別報(bào)價(jià),，供應(yīng)商的報(bào)價(jià)不得高于研發(fā)談判文件規(guī)定的給予單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商的研發(fā)成本補(bǔ)償限額和首購(gòu)費(fèi)用。第三,，將成本補(bǔ)償金額和首購(gòu)產(chǎn)品金額作為研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判的價(jià)格評(píng)審因素實(shí)施競(jìng)爭(zhēng),。第四，對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)償有相應(yīng)限制,。由于這個(gè)問(wèn)題較為復(fù)雜,，且與實(shí)操密切相關(guān)，后面再專(zhuān)門(mén)介紹,。第五,，對(duì)首購(gòu)產(chǎn)品金額引入競(jìng)爭(zhēng)。首購(gòu)產(chǎn)品金額在研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判階段已經(jīng)作為響應(yīng)報(bào)價(jià)的一部分引入了競(jìng)爭(zhēng),。如果研發(fā)成功的供應(yīng)商不止一家,，在首購(gòu)評(píng)審時(shí)還要再次對(duì)首購(gòu)產(chǎn)品金額進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。需要說(shuō)明的是,，理論上，最終實(shí)際的首購(gòu)產(chǎn)品金額應(yīng)當(dāng)＜研發(fā)合同約定的首購(gòu)產(chǎn)品金額（即首購(gòu)產(chǎn)品供應(yīng)商在研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判時(shí)報(bào)價(jià)的首購(gòu)產(chǎn)品金額）＜采購(gòu)人在研發(fā)談判文件中規(guī)定的首購(gòu)費(fèi)用,。但實(shí)際上,，出于對(duì)首購(gòu)產(chǎn)品供應(yīng)商的激勵(lì)，《創(chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定,，在首購(gòu)評(píng)審時(shí),，研發(fā)供應(yīng)商對(duì)首購(gòu)產(chǎn)品金額的報(bào)價(jià)，可以突破自己研發(fā)合同中約定的首購(gòu)產(chǎn)品金額,，只要不高于研發(fā)談判文件規(guī)定的首購(gòu)費(fèi)用即可,。

合作創(chuàng)新采購(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)管控。“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在《創(chuàng)新辦法》中先后出現(xiàn)10次,，重視程度可見(jiàn)一斑,。在防范“偽創(chuàng)新”風(fēng)險(xiǎn)方面，《創(chuàng)新辦法》第二條從正反兩方面對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的含義作出了嚴(yán)格界定，強(qiáng)調(diào)必須有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新,；第三條和第四條對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式適用范圍和適格主體進(jìn)行了限制,，避免常規(guī)項(xiàng)目被“包裝”成合作創(chuàng)新項(xiàng)目；第七條,、第十八條,、第二十一條等多個(gè)條款對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)范，最低研發(fā)目標(biāo)一旦確定就不得降低,，達(dá)不到目標(biāo)則為項(xiàng)目研發(fā)失?。坏谌粭l規(guī)定研發(fā)合同期限一般不得超過(guò)兩年,、重大合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目不得超過(guò)三年,；第二十四條等條款規(guī)定了研發(fā)中期談判，要求研發(fā)供應(yīng)商在研發(fā)中間階段提交階段性成果報(bào)告,，未完成相應(yīng)階段標(biāo)志性成果的則淘汰,，防止合作創(chuàng)新項(xiàng)目變成“胡子項(xiàng)目”（編者注：“胡子項(xiàng)目”類(lèi)似于“胡子工程”，是指進(jìn)度緩慢,、一拖再拖而長(zhǎng)期不能投入使用的項(xiàng)目）或“釣魚(yú)項(xiàng)目”（編者注：“釣魚(yú)項(xiàng)目”類(lèi)似于“釣魚(yú)工程”,，是指在決策階段被描述為造價(jià)很低、見(jiàn)效很快,，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中,，建設(shè)單位不斷變更資金預(yù)算，迫使投資部門(mén)不斷追加投資,，最終決算超預(yù)算,、預(yù)算超概算、實(shí)際造價(jià)大大超出原先計(jì)劃的項(xiàng)目）,。在防范創(chuàng)新失敗風(fēng)險(xiǎn)方面,，《創(chuàng)新辦法》第五條提出要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)有研發(fā)能力的各類(lèi)供應(yīng)商積極“揭榜掛帥”,；第九條強(qiáng)調(diào)要圍繞研發(fā)能力設(shè)定供應(yīng)商資格條件,，甚至可以指定合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目所必需的已有專(zhuān)利、計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán),、專(zhuān)有技術(shù)類(lèi)別（需注意的是,，可以指定的是專(zhuān)利等類(lèi)別，而不是指定具體專(zhuān)利）,；第七條,、第十七條等條款要求采購(gòu)人要廣泛開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研和咨詢(xún)論證，并與通過(guò)資格審查的供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新概念交流,，確保最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用的科學(xué)性,、可行性,；第二十條將研發(fā)方案作為研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判和評(píng)審的重頭戲，著力提高研發(fā)方案的可行性,；第二十三條規(guī)定采購(gòu)人可以同時(shí)確定不超過(guò)三家研發(fā)供應(yīng)商開(kāi)展平行研發(fā),，以降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；第七條,、第十八條等條款明確采購(gòu)人可以設(shè)置激勵(lì)費(fèi)用,，對(duì)研發(fā)成功的供應(yīng)商給予獎(jiǎng)勵(lì)等。在維護(hù)國(guó)家安全方面,，《創(chuàng)新辦法》第六條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購(gòu)活動(dòng)的安全審查要求,；第九條借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的普遍做法，對(duì)參與供應(yīng)商不作過(guò)多限制,，但規(guī)定合作創(chuàng)新采購(gòu)的研發(fā)活動(dòng)必須在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行,；第十一條規(guī)定合作創(chuàng)新采購(gòu)中產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)如涉及國(guó)家安全、國(guó)家利益或者重大社會(huì)公共利益的,，應(yīng)當(dāng)約定由采購(gòu)人享有或者約定共同享有,；第十三條、第十四條強(qiáng)調(diào)了合作創(chuàng)新采購(gòu)中的保密要求,。

合作創(chuàng)新采購(gòu)的成本補(bǔ)償機(jī)制,。需要說(shuō)明的是，并非供應(yīng)商實(shí)際發(fā)生的所有研發(fā)成本都能得到采購(gòu)人的補(bǔ)償,。首先,，為了防止供應(yīng)商故意做大成本，只有屬于研發(fā)合同約定成本范圍的才給予補(bǔ)償,?！秳?chuàng)新辦法》第三十二條規(guī)定，成本補(bǔ)償?shù)姆秶ü?yīng)商在研發(fā)過(guò)程中實(shí)際投入的設(shè)備費(fèi),、業(yè)務(wù)費(fèi),、勞務(wù)費(fèi)以及間接費(fèi)用等。其次,，即使屬于研發(fā)合同約定成本范圍的,，采購(gòu)人也不一定全額補(bǔ)償。實(shí)踐中,，研發(fā)合同中一般會(huì)約定成本補(bǔ)償?shù)谋壤?。例如,，?jīng)核定供應(yīng)商的當(dāng)期可列支成本（即屬于研發(fā)合同約定補(bǔ)償范圍內(nèi)的成本）為900萬(wàn)元,，研發(fā)合同約定的成本補(bǔ)償比例為80%，則采購(gòu)人實(shí)際支付的當(dāng)期成本補(bǔ)償費(fèi)用為720萬(wàn)元,。這是因?yàn)槿绻少?gòu)人全額補(bǔ)償供應(yīng)商的研發(fā)成本,，那么供應(yīng)商將不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn),，而這有悖于合作創(chuàng)新采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。不過(guò),，對(duì)于研發(fā)成功但在首購(gòu)評(píng)審中落選的供應(yīng)商,，實(shí)踐中采購(gòu)人也可以約定全額補(bǔ)償其可列支成本，以資鼓勵(lì),。最后,，成本補(bǔ)償額度有上限，也就是供應(yīng)商在響應(yīng)報(bào)價(jià)時(shí)所報(bào)且在研發(fā)合同中約定的研發(fā)成本補(bǔ)償金額,。采購(gòu)人對(duì)單個(gè)研發(fā)供應(yīng)商支付的成本補(bǔ)償費(fèi)用不得超過(guò)這一上限,。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，對(duì)于因出現(xiàn)無(wú)法克服的技術(shù)困難而研發(fā)失敗的供應(yīng)商,，以及其他非因研發(fā)供應(yīng)商自身過(guò)錯(cuò)而提前終止研發(fā)合同的（例如,，因市場(chǎng)已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類(lèi)產(chǎn)品、采購(gòu)人認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒(méi)有意義）,，對(duì)于研發(fā)供應(yīng)商實(shí)際已發(fā)生的可列支成本,，采購(gòu)人也應(yīng)按照約定給予相應(yīng)的補(bǔ)償。