筆者在《推進政府采購法律統(tǒng)一 建設(shè)全國統(tǒng)一大市場》（《中國政府采購報》，2022年7月26日）一文中曾將政府采購公平競爭機理概括為三個方面：一是要明確采購需求,，讓所有供應商有共同的競爭基礎(chǔ)并具可比性,；二是要盡可能擴大競爭，通過公正合理的方法評出最有利標,；三是要確保競標結(jié)果得以嚴格履行,，不給供應商投機取巧的機會。這是根據(jù)不同項目特點設(shè)計各種不同采購方式的共同邏輯基礎(chǔ),。對應到采購制度中,，也就是需求管理、競爭范圍,、評審規(guī)則,、合同管理和必要的采購程序等內(nèi)容。對照這個邏輯基礎(chǔ)來看《創(chuàng)新辦法》,，更有助于理解和把握其內(nèi)涵,。
合作創(chuàng)新采購的需求形成機制。創(chuàng)新是從無到有的創(chuàng)造過程,，要把自己只有個朦朧想法的東西給大家描述清楚,，殊非易事?！秳?chuàng)新辦法》為此確定了一套循序漸進,、充分借智、不斷完善的需求形成機制,?！秳?chuàng)新辦法》第三條要求，“采購項目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務(wù),。”這是對合作創(chuàng)新采購項目立項的要求,，是需求形成的依據(jù)和起點,。《創(chuàng)新辦法》第七條第一款明確,，“采購人開展合作創(chuàng)新采購前,，應當開展市場調(diào)研和專家論證,，科學設(shè)定合作創(chuàng)新采購項目的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限,?！边@是關(guān)于需求調(diào)查的要求?！秳?chuàng)新辦法》第十二條規(guī)定,，“采購人開展合作創(chuàng)新采購前，應當制定采購方案,。采購方案包括以下內(nèi)容……采購人應當對采購方案的科學性,、可行性、合規(guī)性等開展咨詢論證,，并按照《政府采購需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查,、核準程序后實施?！边@是關(guān)于形成初步采購需求及內(nèi)控管理的要求,。《創(chuàng)新辦法》第十七條第一款提出,，“談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創(chuàng)新概念交流，交流內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標,、最高研發(fā)費用,、應用場景及采購方案的其他相關(guān)內(nèi)容”；第十八條要求“采購人根據(jù)創(chuàng)新概念交流結(jié)果,，形成研發(fā)談判文件”,；第二十一條要求“談判小組集中與單一供應商分別進行談判，對相關(guān)內(nèi)容進行細化調(diào)整……在談判中,，談判小組可以根據(jù)談判情況實質(zhì)性變動談判文件有關(guān)內(nèi)容……談判結(jié)束后,，談判小組根據(jù)談判結(jié)果，確定最終的談判文件”,。這是談判小組與供應商開展雙向交流,，進行智慧碰撞，不斷完善并最終確定采購需求的過程,。此外,，合作創(chuàng)新采購中的咨詢專家、評審專家等均無須從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)隨機抽取,，而是由采購人自行選定,，防止“專家不專”,，力求借助頂尖智慧,?？梢哉f，合作創(chuàng)新采購項目的需求形成過程,，本身就是一個“頭腦風暴”的過程,。
合作創(chuàng)新采購的競爭機制。在合作創(chuàng)新采購中,，可能淘汰供應商的主要有資格審查,、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審四個環(huán)節(jié),。在競爭范圍方面,，《創(chuàng)新辦法》第八條規(guī)定，“合作創(chuàng)新采購,，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外,，采購人應當通過公開競爭確定研發(fā)供應商?！泵鞔_公開競爭是合作創(chuàng)新采購的“默認”形態(tài),。在強調(diào)公開競爭的前提下，根據(jù)合作創(chuàng)新采購項目“曲高和寡”的特點,，《創(chuàng)新辦法》第十六條和第二十一條明確,，參與供應商只有兩家或者一家的，可以按照規(guī)定繼續(xù)開展采購活動,。這既避免了程序空轉(zhuǎn)而犧牲采購效率,，也降低了制度因素所導致的“陪標”風險。在評審方法方面,，《創(chuàng)新辦法》第十八條和第二十二條明確,，研發(fā)競爭談判采用綜合評分法，且供應商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十,，另外還可以采取兩階段評審,，即先評審研發(fā)方案，對研發(fā)方案得分達到規(guī)定名次的,，再綜合評審其他部分,，按照總得分確定成交候選人。這意在強調(diào)研發(fā)質(zhì)量競爭,，以提高研發(fā)成功率,。《創(chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定,，“首購評審綜合考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的功能,、性能、價格,、售后服務(wù)方案等,，按照性價比最優(yōu)的原則確定首購產(chǎn)品,。”在研發(fā)成功后,，要選擇性價比最優(yōu)的創(chuàng)新產(chǎn)品進行首購,，以便于今后的市場化推廣。在研發(fā)中期淘汰方面,，《創(chuàng)新辦法》第十八條,、第二十三條、第二十四條表明,，采購人可以確定不超過三家研發(fā)供應商開展平行研發(fā),，如研發(fā)供應商未完成相應研發(fā)階段的標志性成果，在研發(fā)中期即予以淘汰,。需要指出的是,，確定多家研發(fā)供應商開展平行研發(fā)是為了降低研發(fā)風險，規(guī)定研發(fā)供應商不超過三家是為了節(jié)約研發(fā)費用,。
合作創(chuàng)新采購中的價格控制,。在采購活動中，競爭是形成合理價格的最有效手段,。一旦因供應稀缺,、圍標串標等導致競爭失效，價格通常就會失真,。在幾種合同計價方式中,，成本補償合同的供應商天然有做大成本的利益驅(qū)動，加上“買的沒有賣的精”,，成本的主動權(quán)在供應商手里，因此合同價格最難以控制,。這些因素決定了價格管控是合作創(chuàng)新采購的一大難點,。為此，《創(chuàng)新辦法》建立了以下控價舉措,。第一,，設(shè)定最高研發(fā)費用。最高研發(fā)費用是采購人對整個合作創(chuàng)新采購項目費用投入的“天花板”,，包含了研發(fā)費用（研發(fā)成本補償費用+激勵費用）和創(chuàng)新產(chǎn)品首購費用,。第二，對研發(fā)成本補償費用和首購費用設(shè)定限額,。采購人根據(jù)最高研發(fā)費用和研發(fā)供應商數(shù)量,，在研發(fā)談判文件中規(guī)定首購費用和給予單個研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償限額。另設(shè)激勵費用的,，還要明確激勵費用的金額,。供應商要對研發(fā)成本補償金額和首購產(chǎn)品金額分別報價,，供應商的報價不得高于研發(fā)談判文件規(guī)定的給予單個研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償限額和首購費用。第三,，將成本補償金額和首購產(chǎn)品金額作為研發(fā)競爭談判的價格評審因素實施競爭,。第四，對研發(fā)成本補償有相應限制,。由于這個問題較為復雜,，且與實操密切相關(guān)，后面再專門介紹,。第五,，對首購產(chǎn)品金額引入競爭。首購產(chǎn)品金額在研發(fā)競爭談判階段已經(jīng)作為響應報價的一部分引入了競爭,。如果研發(fā)成功的供應商不止一家,，在首購評審時還要再次對首購產(chǎn)品金額進行競爭。需要說明的是,，理論上,，最終實際的首購產(chǎn)品金額應當＜研發(fā)合同約定的首購產(chǎn)品金額（即首購產(chǎn)品供應商在研發(fā)競爭談判時報價的首購產(chǎn)品金額）＜采購人在研發(fā)談判文件中規(guī)定的首購費用。但實際上,，出于對首購產(chǎn)品供應商的激勵,，《創(chuàng)新辦法》第二十六條規(guī)定，在首購評審時,，研發(fā)供應商對首購產(chǎn)品金額的報價,，可以突破自己研發(fā)合同中約定的首購產(chǎn)品金額，只要不高于研發(fā)談判文件規(guī)定的首購費用即可,。
合作創(chuàng)新采購中的風險管控,。“風險”一詞在《創(chuàng)新辦法》中先后出現(xiàn)10次，重視程度可見一斑,。在防范“偽創(chuàng)新”風險方面,，《創(chuàng)新辦法》第二條從正反兩方面對創(chuàng)新產(chǎn)品的含義作出了嚴格界定，強調(diào)必須有實質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新,；第三條和第四條對合作創(chuàng)新采購方式適用范圍和適格主體進行了限制,，避免常規(guī)項目被“包裝”成合作創(chuàng)新項目；第七條,、第十八條,、第二十一條等多個條款對創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標進行了規(guī)范，最低研發(fā)目標一旦確定就不得降低,，達不到目標則為項目研發(fā)失?。坏谌粭l規(guī)定研發(fā)合同期限一般不得超過兩年、重大合作創(chuàng)新采購項目不得超過三年,；第二十四條等條款規(guī)定了研發(fā)中期談判,，要求研發(fā)供應商在研發(fā)中間階段提交階段性成果報告，未完成相應階段標志性成果的則淘汰,，防止合作創(chuàng)新項目變成“胡子項目”（編者注：“胡子項目”類似于“胡子工程”,，是指進度緩慢、一拖再拖而長期不能投入使用的項目）或“釣魚項目”（編者注：“釣魚項目”類似于“釣魚工程”,，是指在決策階段被描述為造價很低,、見效很快，但在實際建設(shè)過程中,，建設(shè)單位不斷變更資金預算,，迫使投資部門不斷追加投資，最終決算超預算,、預算超概算,、實際造價大大超出原先計劃的項目）。在防范創(chuàng)新失敗風險方面,，《創(chuàng)新辦法》第五條提出要建立合理的風險分擔與激勵機制,，鼓勵有研發(fā)能力的各類供應商積極“揭榜掛帥”；第九條強調(diào)要圍繞研發(fā)能力設(shè)定供應商資格條件,，甚至可以指定合作創(chuàng)新采購項目所必需的已有專利,、計算機軟件著作權(quán)、專有技術(shù)類別（需注意的是,，可以指定的是專利等類別,，而不是指定具體專利）；第七條,、第十七條等條款要求采購人要廣泛開展市場調(diào)研和咨詢論證,，并與通過資格審查的供應商進行創(chuàng)新概念交流，確保最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用的科學性,、可行性,；第二十條將研發(fā)方案作為研發(fā)競爭談判和評審的重頭戲，著力提高研發(fā)方案的可行性,；第二十三條規(guī)定采購人可以同時確定不超過三家研發(fā)供應商開展平行研發(fā)，以降低研發(fā)風險,；第七條,、第十八條等條款明確采購人可以設(shè)置激勵費用，對研發(fā)成功的供應商給予獎勵等,。在維護國家安全方面,，《創(chuàng)新辦法》第六條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購活動的安全審查要求；第九條借鑒發(fā)達經(jīng)濟體的普遍做法,，對參與供應商不作過多限制,，但規(guī)定合作創(chuàng)新采購的研發(fā)活動必須在中國境內(nèi)進行,；第十一條規(guī)定合作創(chuàng)新采購中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)如涉及國家安全、國家利益或者重大社會公共利益的,，應當約定由采購人享有或者約定共同享有,；第十三條、第十四條強調(diào)了合作創(chuàng)新采購中的保密要求,。
合作創(chuàng)新采購的成本補償機制,。需要說明的是，并非供應商實際發(fā)生的所有研發(fā)成本都能得到采購人的補償,。首先,，為了防止供應商故意做大成本，只有屬于研發(fā)合同約定成本范圍的才給予補償,?！秳?chuàng)新辦法》第三十二條規(guī)定，成本補償?shù)姆秶ü淘谘邪l(fā)過程中實際投入的設(shè)備費,、業(yè)務(wù)費,、勞務(wù)費以及間接費用等。其次,，即使屬于研發(fā)合同約定成本范圍的,，采購人也不一定全額補償。實踐中,，研發(fā)合同中一般會約定成本補償?shù)谋壤?。例如，?jīng)核定供應商的當期可列支成本（即屬于研發(fā)合同約定補償范圍內(nèi)的成本）為900萬元,，研發(fā)合同約定的成本補償比例為80%,，則采購人實際支付的當期成本補償費用為720萬元。這是因為如果采購人全額補償供應商的研發(fā)成本,，那么供應商將不承擔任何風險,，而這有悖于合作創(chuàng)新采購風險共擔的原則。不過,，對于研發(fā)成功但在首購評審中落選的供應商,，實踐中采購人也可以約定全額補償其可列支成本，以資鼓勵,。最后,，成本補償額度有上限，也就是供應商在響應報價時所報且在研發(fā)合同中約定的研發(fā)成本補償金額,。采購人對單個研發(fā)供應商支付的成本補償費用不得超過這一上限,。
根據(jù)風險共擔的原則，對于因出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難而研發(fā)失敗的供應商，以及其他非因研發(fā)供應商自身過錯而提前終止研發(fā)合同的（例如,，因市場已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品,、采購人認為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義），對于研發(fā)供應商實際已發(fā)生的可列支成本,，采購人也應按照約定給予相應的補償,。
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